发布:管理员 发布时间:2011-09-19 浏览 .. 人次
2007年2月,日本发生社会保险厅管理的5095万多件养老金记录不能确认具体缴纳者事件,震惊朝野。4年来,日本政府除采取补救措施外,还对养老保险经办体制进行了彻底反省,依据《社会保险厅改革关联法案》实施了重大机构改革。
查找漏洞
事件披露后,日本总务省设立了“养老金记录问题检证委员会”,据该委员会的调查研究,日本社会保险厅的养老金记录管理工作存在诸多漏洞。
参保人原始记录信息不全。在使用计算机信息系统之前,参保人的纸质登记信息记录手册不全,有关参保人的姓名、出生时间、性别、工作单位、家庭住址等关键信息出现遗漏。日本人的姓名多用汉字,同一个汉字的读法不尽相同,需要用假名标示,尤其是姓名中的汉字,如果没有注音假名标示,很难读得准确无误。在将没有标示注音假名的原始记录底账录入计算机系统时,工作人员凭借自己的猜测用另外的读法录入,查询时很难检索到该参保人的准确记录。在不能确定缴费者的记录中,有524万份没有标明姓名的注音假名栏,其中有的还缺少工作单位名称,记录就更加难以找到。另外,还有30万份生辰信息不明。
参保人的信息变动没能及时有效变更。日本的养老金制度是按职业类别划分的,社会保险厅负责按属地管理以工薪阶层为对象的厚生年金保险和以个体农工商业者等为对象的国民年金。社会保险厅一直采取申请主义的原则处理“年金裁定请求”,即仅依赖缴费者的查询发现和纠正记录中的错误。如果参保者未保留缴费收据等证明材料,缴费就可能不被承认。参保人因迁居和换工作等原因转移社会保险关系,如未向相关机构提出申请报告,其年金记录就可能被中断。另外,日本女性结婚后会随夫姓,婚前养老金记录需要在婚后改名后进行确认,这项工作实质并未予以有效落实。
部分国民年金记录底账被擅自废弃。国民年金记录的管理保存分为两部分,市町村自治体组织负责管理保存被保险人记录,编写被保险人名单;社会保险事务所根据市町村提供的被保险人名单,制作被保险人情况总账。在信息录入计算机系统后,全国1835个市町村中有284个(约15%)错误地认为不再需要保存原始记录,擅自废弃了参保者的底账,致使发现记录错误也无底可查。
统一参保人养老金号码的工作设计不严谨。为统一管理各养老金制度的信息记录,提高社会保险服务系统的工作效率和服务水准,日本于1997年1月开始启动统一养老金号码的工作,1998年起将原来的国民年金号码、厚生年金号码合并为统一的基础年金号码。社会保险厅以邮寄的方式发出约1亿封基础年金号码通知书。由于工作和系统程序设计不够严谨,只有约一成的参保人信息在号码合并后是准确的,即被保险人姓名、出生日期、性别、家庭地址等信息,与联机系统的检索结果相一致。对号码合并造成的信息错误,核对工作进展不利,比如从发现1818万人有两个养老金号码到2006年的8年时间里,才纠正1147万人的号码,仅完成不到2/3的工作;此外,还有尚未关注的信息错误,如20岁前参加厚生年金或领取过遗族养老金等已拥有基础年金号码者,仍然可能存在养老金信息记录重复的现象。
深挖根源
日本政府对问题发生的原因及责任进行详细调查和查证,其结论是:养老金经办管理工作出现诸多问题,既有对养老金记录管理工作复杂性认识不足的主观缘由,更有经办管理体制方面的根源。
其一,经办管理领导层对经办工作的复杂性存在严重的认识不足。
厚生劳动省及社会保险厅整个经办组织体系,对于社会保险经办工作复杂性的主观认识严重不足,对于掌管社会保险这项与国民生活密切相关的工作责任感、使命感和危机意识不够,尤其在养老金制度改革、养老金记录管理方式变更时,社会保险厅对确保养老金信息记录准确性没有给予足够的重视,没有认识到此项工作的复杂繁琐程度,工作安排不严谨、不到位。
经办管理领导层的主观认识不足可以从他们在养老金记录问题被披露后的态度可见一斑。当时社会保险厅认为,没被整理合并的记录是尚未领取年金者的年金号码,当其能够领取年金时,过去的记录就会被合并到基础年金号码内。换言之,社会保险厅认为养老金记录的整理合并工作存在的问题,并未影响到正在领取年金的人。而实际上,包括正在领取养老金者的记录也存在尚未合并到基础年金号码内的案例,还有因已经死亡、尚未满足领取资格、缴费年数不足等原因,尚未达到领取养老金条件者的年金号码也未整理合并。
其二,社会保险经办管理体系的三层结构体制妨碍统一管理。
日本原来的社会保险经办执行机构是政府体系的一部分,因此实行与政府层级和公务员管理体系一致的三级体制,即中央省厅厚生劳动省是中央的执行立案机构,负责条例、法规政策的制定和出台;各都道府县政府的保健福利厅年金课和保险课等是地方的执行立案机构;市町村的社会保险事务所是基层经办机构。相应的,经办机构的干部人事制度也是“三层结构”。
第一层是厚生劳动省录用的“干部职”职员,可在厚生劳动省内和社会保险厅之间流动。2000年日本废除地方事务官制度以后,厚生劳动省录用的干部职公务员被派往社会保险事务局任事务局长的人数增加。第二层是社会保险厅录用的两级“非干部职”职员,其中部分职员以“地方事务官”的身份被派往地方政府的民生主管部年金课和保险课或社会保险事务局、社会保险事务所等担任领导,但是他们的基层锻炼时间很短,难以积累处理基层业务的丰富工作经验,也很难与地方政府录用的公务员形成和谐统一的团体。第三层则是各都道府县厅在本地区录用的负责经办养老金事务的工作人员,身份是国家公务员即地方事务官,虽不是地方公务员,但要接受都道府县知事的领导和指挥。这样,在同一个都道府县地方厅,有来自三方面的干部和职员,他们的人事管理各归所出,即其派出部门。三个层次的机构在人员录用、人事管理、职务晋升、薪资待遇等方面的管理办法和标准各不相同。
整个社会保险经办系统的人事变动频繁,领导干部基层工作经验不足,致使各个层级的领导干部均欠缺对业务的全盘了解,难以有效地统一管理和指导社会保险经办业务工作和组织工作的全局。这样的人事管理体制,造成社会保险经办管理系统的治理机能不能充分发挥,地方经办工作中存在的问题长期被忽视,机构欠缺协调统一的管理能力。
其三,经办机构内部缺乏有效监督和修正机制。
养老保险经办机构的内部监督机制,既没有彻底补救原有漏洞,也不能有效防范新的漏洞出现,致使经办工作出现多种问题未得到及时有效地处理解决。
例如,养老金记录管理不完备的情况早已被发现,当时的行政管理厅(现为总务省行政评价局)在1958年度的行政监察报告中指出:1950年至1957年间整理过的战后养老金记录底账,“被整顿以后,依然存在不少难以整理、整理不完全、记录不明的年金底账”。当时已经暴露的管理漏洞直至21世纪仍在影响着经办工作的质量。
又如,厚生年金实行按“标准收入”计算缴费额后,企业为减少养老缴费额,串通社会保险办事处擅自降低员工的“标准月收入”,损害了员工的利益。直至养老金记录案件披露后的2007年10月,社会保险厅工作人员涉嫌篡改记录的情况才被发现,在社会保险厅管理的总计7007万份养老保险记录中,可能被擅自降低“标准月收入”的缴费记录高达6.9万件。另外还发现了违法操作造成的“被消去的年金记录”。
再如,缴费登记和稽核制度没有严格执行。部分已经缴纳了的养老保险费,如从工资中先行扣除的厚生年金保险费,经办人员没有按工作程序作进一步处理,登记到参保人名下,导致经办机构的养老金缴费记录中查找不到相关信息。养老金记录由经办人员处理完成后,一般无人进行核实。
另外,养老保险计算机系统的开发、应用长期依赖特定企业,而且没有建立完善的监督体系,造成新的漏洞。日本自1974年启动养老金记录导入计算机联机系统的工作,1989年全部完成,但没有同时开发能够联机检索、查询各养老金制度信息记录的联机系统,无法在录入的同时进行检验核对。不仅如此,信息录入工作粗糙,进展缓慢,至2007年6月30日还有1400万件未录入计算机系统的养老金记录。
其四,经办机构没能恰当处理加强和改善管理与保护员工的关系。
自二战后,日本各行业工会组织的规模和影响力都很大,国家行政机关系统和地方行政系统的工会影响力尤甚。社会保险经办体系中的大部分工作人员都加入了工会组织——全国社会保险职员工会。该工会组织的力量很强大,截至2007年3月,在全国47个都道府县中的40个设有支部,会员1万余人。为维护会员的利益,工会对经办机构的内部管理工作产生了较强的制约作用。20世纪70年代,日本政府计划推行计算机联网系统,遭到该工会的强烈抵制,理由是此项计划将导致裁减社会保险系统工作人员。计算机联网系统开始使用后,该工会与社会保险厅签订《备忘录》《确认事项》等,规定电脑录入人员连续工作不能超过45分钟,平均每天录入文字不能超过5000字等,保证为工会会员提供良好的劳动环境,同时保持就业岗位量。此外,在社会保险厅总部向地方机构下达通知时,均必须与工会签订事前协议。
长期以来,日本国民对于社会保险经办工作人员的态度和效率非常不满,“即使社会保险事务所里办理事务的人很多,工作人员也泰然自若地休息”的批评不绝于耳。迫于舆论压力,2004年社会保险厅开始改革,2005年废除与工会签订的《备忘录》和事前协议等。
“养老金记录问题检证委员会”的调查报告书认为,“全国社会保险职员工会”过度维护会员的利益,影响了社会保险经办管理工作,一定程度妨碍了改善养老金记录管理。
启动改革
基于对现行体制的反省,日本政府对养老保险经办管理体制进行改革,目标是重建组织统治能力、补充管理体制中信息技术不足、提高遵守法令意识以正确实施经办管理,恢复并确保国民对养老保险经办体制的信赖。
——成立具有相对独立性和统一垂直化管理的经办机构。
2010年1月1日开始实施新的养老保险经办管理体制,原来的三级体制变更为中央厚生劳动省(执行机构)——年金机构(经办机构)两级体制。为此,厚生劳动省负责养老保险的部局由原来的年金局、保险局和社会保险厅三个部门简化为年金局一个部门,年金局下设事业管理课、事业企划课等。
撤销厚生劳动省社会保险厅,成立日本年金机构,该机构属于非公务员型公共法人,不隶属政府部门,工作人员不具有公务员身份。该机构实行统一、垂直化管理体制,原来按属地设置的各都府道县社会保险厅改组为年金机构(经办机构),原来由各府道县年金课、保险课等负责的业务被统一归口为年金机构,原来基层的社会保险事务所更名为年金事务所,各项业务由年金机构统一协调、组织管理。
年金机构与政府部门的关系定位为:以“日本年金机构”的名义负责行使受国家(厚生劳动大臣)委任的权限;同时,以“国家(厚生劳动大臣)”的名义负责处理受国家(厚生劳动大臣)委托的事务。前一类工作主要包括:参保人资格得失的确认;费用滞纳处分;受理参保申请和登记;确定厚生年金的“标准收入”额;制作国民年金底账及报送等。后一类工作主要包括:审批领取养老金资格;给付养老金;将缴费记录记入到底账;定期用信件通知参保人缴费情况;通知和督促缴费等。
——健全内部监控和外部监督制度。
在内部监控方面,设立了直属年金机构理事长的内部监察部门,其职责是通过突击监察以及重点监察等措施提高内部监察的效率、效果,监察工作中注意充分利用外部专家的知识、观点、见解。另外,年金机构内部管理实施PDCA法,即Plan(计划)-Do(实施)-Check(评价)-Act(改善)的循环管理系统,不断推动自身改善。
在外部监督方面,厚生劳动省作为委托单位检查和监督年金机构的工作;增设养老保险审查官并扩大其权限,受理对厚生劳动大臣所作处分的审查请求和日本年金机构所作处分的审查请求。为了提高监督检查的客观性和妥当性,日本正在研究由第三者参与监督的可能性。
——彻底推行干部人事的统一管理,改善人事管理制度。
彻底改革干部人事管理的“三层结构问题”,所有人事录用包括地方干部统一由年金机构本部进行;本部与地方组织机构之间的人事变动以全国为单位进行,不再局限于以各都道府县之内。
干部培养注重管理和现场经办业务两种经验的积累。改革后,年金事务所所长的录用废除部门出身的传统界限,从整个机构内部选拔中坚和青年人才,并作为年金机构本部和分部的干部后备人才来培养,激励干部尽早积累基层经验。此外,机构打破以往的“封闭性”,积极从外部录用人才。
确立以能力、实际工作业绩为依据的人才录用和薪资晋级体制,摆脱公务员型人事工资制度,废除“年功序列制”,根据人事评价确立赏罚,扩大薪资提升的幅度,给有实际工作业绩的职员以适当的待遇和合适的职位。
积极整备扩大人员培训、研修体制,如内部管理经验的学习、信息技术操作系统处理能力的提高等,提高职员的再学习能力和专业能力。■
作者单位:北京大学政府管理学院
中国社会科学院政治所